從安南的改革建議談主權問題

俞力工

本年3月21日，聯合國秘書長安南以《大自由：發展、安全和人權》（文件A/59/2005，以下簡稱“安南報告”）為題，向9月份召開的聯大會議提出了聯合國改革建議。

該報告提出後，尤其是安理會擴大問題引起諸多爭議，而無法達成任何共識，由是給人 “胎死腹中”的印象。但是，如果對該報告作進壹步觀察，即會發現其核心問題還不止於安理會的結構改革，甚至涉及國際法有關“主權不容幹預”的重大變革。同時，由於大多數發達國家對該問題已基本達成共識，如今再通過安南報告的推波助瀾，今後即便壹些弱小國家提出異議，仍有可能形成國際法的組成部分。

“安南報告”著重提及的“國際保護責任”概念，曾正式出現於2001年12月“幹預和國家主權問題國際委員會”以《保護的責任》為題提出的報告（文件A/59/565）。加拿大政府於2000 年9 月之所以建立此“國際委員會”，為的是響應1999年及2000年安南在聯合國大會提出的緊急呼籲，而此呼籲的背景則是：90年代先後在索馬裏、波斯尼亞和科索沃所發生的軍事幹預，以及94年對盧旺達種族滅絕事件的不幹預，壹直在國際上存在著激烈爭議。有些人認為新的行動主義是“人類良知國際化的體現”，另壹些人認為它是“對國家主權不可侵犯性的破壞”，另外有些人認為真正問題是如何“確保強制性幹預能起到明顯效果”，另壹些人則認為“幹預的合法性問題以及濫用武力的先例問題顯得更為突出”。

及至1999 年，尤其是北大西洋公約組織對科索沃問題的軍事幹預，更是使這場爭議達到了白熱化的程度。安理會成員對此意見不壹，有人聲稱“未經安理會新的授權而采取軍事行動具有合理性”，但是提不出充分的論證。有人認為“長達78天的濫炸所造成的屠殺與破壞要比它打算避免的問題嚴重得多，這給那些看似非常充分的人道主義理由蒙上了陰影”。還有人擔心，從此之後，北約組織越俎代庖，不只是侵犯了安理會的職權，破壞了北約組織 “只允許在成員國境內進行自衛性軍事行動”的章程規定，甚至可能蛻變為美國霸權主義的戰爭工具。

於是乎，安南緊急呼籲國際社會設法壹勞永逸地就如何處理這些問題達成新的共識。“國際委員會”經過壹年的擬議，提出了“保護人民責任首先在國家，國家失責，則國際社會負有保護責任”的概念。但是，該委員會卻認為“國際社會對他國內政的幹預應視為例外情況”；同時為了維護國際幹預的合理性與聲譽，它建議采取任何軍事行動時必須遵循六個“決策標準”，即必須具有“合理授權”、“正當的理由”、“正確的意圖”、“最後手段”、“均衡性”和“合理的成功機會”。

“國際委員會”於2001年提出報告當頭，美國恰好發生9.11事件，並引發其政府的“反恐”、“先發制人”、“預防性攻擊”新政策，以及在此新政策指引下，開啟了無視安理會存在的阿富汗、伊拉克戰爭。該政策所造成的壹系列法律、政治新問題自然超過“國際委員會”報告的內容範圍，基於此，安南又於2003年11月成立了“威脅、挑戰和改革問題高級別小組”，而該小組則於2004年12月呈交了題為《壹個更安全的世界：我們的共同責任》的研究報告（文件A/59/565）。該份報告吸收了《保護的責任》的壹些主要觀點，其後又成為安南於本年提交聯大審議的改革報告，即《大自由：發展、安全和人權》的重要基礎。

介紹“安南報告”的緣由，反映出冷戰結束後國際局勢反而顯得更加動蕩不安，原本就基礎薄弱的國際法規範甚至有讓叢林法、無政府主義取而代之的趨勢。以下，先就十七世紀以來即已存在、而目前受到沖擊最烈的“主權平等、不容侵犯”原則，加以討論。

針對此原則，“安南報告”第125段提出：

“在威脅並非緊迫而是潛在的情況下，《憲章》充分授權安全理事會使用軍事力量，包括為預防目的使用軍事力量，以維護國際和平與安全。至於滅絕種族、族裔清洗和其它類似危害人類罪，這些不也是對國際和平與安全的威脅？人類難道不應依賴安全理事會給予保護？”

繼而，安南在第135段中做出如此答復：

“幹預和國家主權問題國際委員會以及最近由來自世界各地16名成員組成的威脅、挑戰和改革問題高級別小組，都贊同“新的規範，即集體負有提供保護的責任”（見“國際委員會”報告，文件A/59/2005，第203段）。雖然我清楚這壹問題的敏感性，但我堅決贊同這種做法。我認為，我們必須承擔起保護的責任，並且在必要時采取行動。這壹責任首先在於每個國家，因為國家存在的首要理由及職責就是保護本國人民。但如果壹國當局不能或不願保護本國公民，那麼這壹責任就落到國際社會肩上，由國際社會利用外交、人道主義及其他方法，幫助維護平民的人權和福祉。”（見“安南報告”第135段）。

既然，安南如此明確提出“集體負有提供保護的責任”系“新的規範”，筆者似乎就有需要介紹：壹. 現行國際法對相關問題的法律規定；二. 相關問題的國際法實踐在冷戰結束之前與之後的區別。

壹. 《聯合國憲章》的規定：

第 2 條 第四款：“各會員國在其國際關系上不得使用威脅或武力，或以與聯合國宗旨不符之任何其它方法，侵害任何會員國或國家之領土完整或政治獨立。”第七款：“本憲章不得認為授權聯合國幹涉在本質上屬於任何國家國內管轄之事件，”

第七章 對於和平之威脅和平之破壞及侵害 ：

第 48 條：“壹、執行安全理事會為維持國際和平及安全之決議所必要之行動，應由聯合國全體會員國或由若幹會員國擔任之，壹依安全理事會之決定。”

第 39 條 ：“安全理事會應斷定任何和平之威脅、和平之破壞、或侵略行為之是否存在，並應做成建議或抉擇依§41第四十壹條及§42第四十二條規定之辦法，以維持或依附國際和平及安全。”

第 41 條 ：“    安全理事會得決定所應采武力以外之辦法，以實施其決議，並得促請聯合國會員國執行此項辦法。此項辦法得包括經濟關系、鐵路、海運、航空、郵電、無線電、及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交關系之斷絕。”

第 42 條 ：“安全理事會如認第四十壹條所規定之辦法為不足或己經證明為不足時，得采取必要之空海陸軍行動，以維持或恢復國際和平及安全。此項行動得包括聯合國會員國之空海陸軍示威、封鎖、及其他軍事舉動。”

第 46 條 ：“武力使用之計劃應由安全理事會以軍事參謀團之協助決定之。”

第 47 條 ：“ 壹、茲設立軍事參謀團，以便對於安全理事會維持國際和平及安全之軍事需要問題，對於受該會所支配軍隊之使用及統率問題，對於軍備之管制及可能之軍縮問題，向該會貢獻意見並予以協助。二、軍事參謀團應由安全理事會各常任理事國之參謀總長或其代表組織之。聯合國任何會員國在該團未有常任代表者，如於該團責任之履行在效率上必需該國參加其工作時，應由該團邀請參加。三、軍事參謀團在安全理事會權力之下，對於受該會所支配之任何軍隊，負戰略上之指揮責任；關於該項軍隊之統率問題，應待以後處理。”

第 51 條：“聯合國任何會員國受武力政擊時，在安全理事會采取必要辦法，以維持國際和平及安全以前，本憲章不得認為禁止行使單獨或集體自衛之自然權利。會員國因行使此項自衛權而采取之辦法，應立向安全理事會報告，此項辦法於任何方面不得不影響該會按照本憲章隨時采取其所認為必要行動之權責，以維持或恢復國際和平及安全。”

第 103 條：“聯合國會員國在本憲章下之義務與其依任何其它國際協議所負之義務有沖突時，其在本憲章下之義務應居優先。”

以白話概括，《聯合國憲章》相當明確地規定了：壹. 不得使用武力和武力威脅；二. 不得侵犯任何國家的主權與內政；三. 除了自衛情況外，唯有安理會可以出於維護和平目的、對侵略方進行武力制裁；四. 安理會只有在非武力手段無效情況下，才能采取武力手段；五. 安理會將設立軍事參謀團，以統籌、率領軍事行動；六. 《聯合國憲章》具有最優先地位。

二. 冷戰結束前後的國際法實踐

整個冷戰時期，基於以上的規範和諸多國際組織的斡旋，使得東西兩大軍事陣營的沖突降溫；使殖民主義問題基本獲得解決；南北對話和經濟援助得以展開；同時讓聯合國維護和平行動和賑災活動取得大量經驗與成果。尤其重要的是，在這漫長的45年過程中，即便局部戰爭、濫用武力越軌事件始終不絕，但擅自采取武力行動的國家或團體，多以“自衛”、“受邀”、“處理團體內部糾紛”為借口，來回避“安理會授權”的國際法規定，而不曾明目張膽地向《聯合國憲章》有關“不得侵犯任何國家的主權與內政”的基本原則直接提出挑戰。

冷戰結束後，國際局勢發生了劇烈的變化。首先，蘇聯與華沙集團分崩離析，使得俄羅斯采取向歐洲聯盟靠攏的低姿態；中國，經歷了八九年事件後，對內埋頭發展經濟，對外則韜光養晦；美國為了趁機填補權力真空和占領地緣、能源制高點，進行壹系列單邊主義軍事行動，而英國則毫不掩飾地予以配合。也就在權力天平如此壹邊倒的大氣候下，安理會對《憲章》第39條所提及的“和平威脅”的斷定上，分寸的拿捏遽然大幅放寬。例如：1991年，安理會視大批伊拉克庫德族難民的逃亡，為“對鄰國造成和平威脅”；1992年利比亞政府拒絕引渡恐怖分子嫌犯也構成“對世界造成和平威脅”；1993年波斯尼亞分離主義者與中央政府發生沖突，也屬“和平威脅”；1993年索馬裏發生軍閥互相傾軋，又是國際社會無法坐視的“和平威脅”。

而恰好就因為這次以聯合國“維護和平”名義派遣至索馬裏的美國部隊，不顧聯合國維和部隊壹貫恪守中立的原則，支持壹方軍閥打擊另壹方而遭到挫敗，於是在狼狽撤軍後，其政府即做出“危城不入”的決定。因此，當次年盧旺達危機四伏、眼看要發生民族清洗事件時，美、英兩國卻在安理會拒絕派遣維和部隊施以援手，由是客觀上鼓勵了突圖政府的暴行，並導致80萬圖西族人口的喪生。

從此之後，凡主張“人權高於主權”和“承擔國際保護責任”的衛道者，無不把盧旺達事件作為其立論依據。盡管盧旺達事件屬於極不尋常的個別情況，但在眾相援引的情況下，似乎“人道主義幹預”就變成了國際社會不容推諉的“集體責任”。這種逐步凝聚的新觀點，無可避免地對國際法既定“不幹涉內政”原則造成巨大沖擊，而其初步結果，便是像 “幹預和國家主權國際委員會”那樣，把“國際集體責任”當作“國家失責”的補救手段，並要求把該手段作為“應當受到嚴格控制的不幹預原則的例外”列入國際法範疇（見《保護的責任》4.18）。

至於“安南報告”，甚至還更加激進地強調這種“保護責任”屬於“新的規範”，因為，“這壹責任首先在於每個國家，因為國家存在的首要理由及職責就是保護本國人民。但如果壹國當局不能或不願保護本國公民，那麼這壹責任就落到國際社會肩上，由國際社會利用外交、人道主義及其他方法，幫助維護平民的人權和福祉。如果發現這些方法仍然不夠，安全理事會可能不得不決定根據《聯合國憲章》采取行動，包括必要時采取強制行動。”（“安南報告”第 135段）。

如此壹來，“集體責任”便不再是對例外事件的補救措施，而是可能對壹切由聯合國斷定“失責”、“違反人權”的國家的內政進行幹預。安南為了提升“國際集體責任”的地位，有意無意地給“國家存在的合理性”下了壹個大膽的新定義，即 “國家存在的首要理由及職責就是保護本國人民”。此“定義”，從理想主義出發，似乎是理當如此。然而從現實出發，則必須慮及，殖民主義時代以來，絕大多數的第三世界國家的統治階層都是帝國主義蓄意培植的“實力較為薄弱的部族或政治實體”。以阿拉伯國家為例，奧斯曼帝國瓦解過程中，所有新建立的12個阿拉伯國家均屬此類（1916年英法“Sykes-Pikot條約”目的即是要“建立易受控制的低能國家”。其它，凡受西方列強扶持的拉美、非洲、亞洲國家，也少有例外。

壹個最具代表性的現實例子便是擁有600個不同民族的蘇丹內亂。西方國家的態度明顯是支持那些在生活區發現石油資源的少數民族爭取獨立，而有意制裁的的是使用武力維持國家統壹的伊斯蘭教中央政府。果真該國所有民族均為了爭奪資源大打出手，且問將由誰出面承擔“集體責任”？如何重新建立1個或600個既有生命力、又有存在價值的國家？另外，以阿富汗的情況為例：傳統上，該國壹向由各大部族的領袖集體決定國家政策；而如今，不過是在領袖經挑選後，形式上再補上壹道全民投票的背書手續（伊拉克也大體如此）。在眾多國家裏，只要社會結構繼續維持封建割據狀態，就不可能以民主選舉手段推選領袖，也不可能完全避免軍閥混戰和地方勢力互相傾軋。由是，壹個明擺著的道理是：幹預方往往出於私欲而介入幹涉內政；而幹預又經常是國內外私欲的勾搭結果；因此，不幹預原則應當繼續受到國際普遍尊重；同時“不幹預原則的例外”就更該受到嚴格控制。

九十年代除了放寬“和平威脅”的界定、加促對內政幹預之外，另壹特殊時代象征便是在安理會授權基礎上“進行偷壘”。例如：1991年安理會針對伊拉克侵略科威特行為所決定的軍事行動目標為“迫使伊拉克撤軍”，而不是授權予美國為首的聯合部隊“摧毀伊拉克的軍事力量”，更沒允許聯軍對正在高速公路（後稱“死亡之路”）進行撤退的上萬名伊拉克士兵進行空襲和屠殺。此外，安理會的任何相關決議也不曾允許美、英、法（法國很快脫離此行動）單方面將北緯36度以南與33度以北之間地區劃為“禁飛區”，沒有授權破壞伊拉克全境的防空系統，更沒有批準美、英對伊拉克進行長達12年的轟炸。然而，即便如此，安理會卻不曾出面制止美英的越軌行動。相反的，安理會甚至自覺地配合美英對伊拉克擁有“大規模毀滅性武器”的指控，長期對伊拉克實施經濟制裁，由是造成該國嚴重的經濟、社會問題和數十萬平民的死亡。

九十年代南斯拉夫的遭遇基本上也大同小異，先是若幹民族的分離傾向導致武裝沖突，隨後便是國際上發出壹片譴責之聲，指控中央政府進行“虐待與強奸”並以 “萬人坑掩蓋濫殺無辜罪行”，接踵而至的便是北約組織對塞爾維亞壹方進行軍事制裁，結果不止是導致南斯拉夫的分崩離析，基本設施的徹底破壞，甚至直到目前，科索沃的民族清洗仍在聯合國維和部隊的“監控下”繼續進行（科索沃境內的塞爾維亞族人口已有90%逃亡）。事後，經過多方調查，方始發現所謂“萬人坑”不僅是子虛烏有，甚至還是西方若幹媒體和公關公司刻意泡制的 “宣傳戰”。因此，就客觀意義而言，安理會不止是長期扮演了幫兇角色，甚至還於軍事行動造成既成事實後，通過決議（如安理會涉及科索沃的第1224決議和涉及伊拉克的第1483號決議），給予美、英及北約組織“管理當局”地位，從而把壹個未經安理會授權的侵略行為合法化。也就因為安理會的縱容與失責，使得美英兩國認為其單邊主義行動已形成 “國際慣例”，且從此便可在大西洋至歐洲範圍，讓北約組織取代安理會的作用；至於美英兩國，則可在全球範圍代理安理會的職責。由是， 2001年與2003年，便公然否決定安理會的作用，堂而皇之地對阿富汗、伊拉克發動攻擊，甚至對阿、伊兩國最具關鍵性的民用設施肆意破壞。

1999年，安南眼看著北約組織未經安理會授權、對南斯拉夫進行長達78天的狂轟亂炸，意識到聯合國的存在危機已迫在眉睫。於是把美英拉回聯合國安理會的框架便成為聯合國的“解套”之方。但是，“《憲章》充分授權安全理事會使用軍事力量，包括為預防目的使用軍事力量，以維護國際和平與安全。”，僅僅是解決了法律上的權限問題，為了防止安理會及其成員本身濫用武力，還必須建立壹套周詳的遊戲規則。因此，他接受了“幹預和國家主權國際委員會”與“威脅、挑戰和改革問題高級別小組”的建議，要求安理會在考慮使用軍事力量時，就以下問題取得共同看法：如何衡量威脅的嚴重性；擬議的軍事行動的適當目的；不使用武力的手段有無可能遏制威脅；軍事辦法與面臨的威脅是否相稱；是否有合理的成功可能性。

為了對美國的“先發制人”單邊主義主張做出反制，為了把美、英和北約組織拉回聯合國安理會的框架，為了讓“國際集體責任”成為“國家失責”的補救辦法，並形成國際法的組成部分，同時為了使國際幹預的實施更具合理性和不違背人道主義的初衷，安南有關“遊戲規則”的建議，毫無疑問的是其改革報告的最大亮點。

接著，必須探討的問題是：“安南報告”做出了刪除《聯合國憲章》有關“軍事參謀團”的所有內容的建議。就上文所援引的《聯合國憲章》第七章有關“軍事參謀團”的條文裏，不難發現它只是泛泛地指出安理會是個決定軍事行動的最高機關。至於實際統率、部署軍事行動的當局，則是“將有待安理會建立的軍事參謀團”。60年來，由於美國壹向以“本國軍隊不接受他人領導”為由加以反對，同時聯合國本身又不具備自己的軍事力量，該參謀團便始終無法建立。出於此緣故，安理會過去所有的授權軍事行動均必須仰仗外界的“雇傭軍”，而受委托的聯合軍隊也經常為了“誰來統率”的問題爭執不休。如今安南顯然接受了“建立參謀團無望”的現實，幹脆建議把這個“過時”的章程規定給永遠取消。姑且接受安南的建議，不再做建立參謀團的打算，那麼今後究竟由誰來統率國際聯合部隊呢？這點，他的報告頗像個潘多拉盒子，壹旦開啟，釋放出來的便很可能是個主張 “誰的拳頭大誰領導！”的妖魔。

其實，《聯合國憲章》作出“建立軍事參謀團”的安排，正是因為早年起草時期無法預見將來需要借助的軍事力量來自何方，因此認為軍事力量不論如何組合，必須首先由常任理事國代表建立軍事參謀團，以解決軍事行動的實際“領導”問題。冷戰時期，在兩大陣營對立的格局下，建立參謀團的計劃的確不易實現。然而，如今兩極對立既然已基本消除，實現該理想的條件應當遠較過去為佳。如果單單為了美國的暫時性單邊主義政策，便否定聯合國的遠大理想，則其客觀意義不啻為對美國作永遠的低頭。

筆者以為，與其更改《憲章》，不如促進軍事參謀團的早日實現。壹個或可參考的辦法，便是鼓勵所有常任理事國，甚至非常任理事國各自改編壹支能夠向安理會提供的快速反應部隊。只要中、法、俄、歐洲聯盟，甚至北約組織和英國願意合作，壹方面，斷定“不幹預原則的例外” 事件必須從嚴；壹方面，在即便得不到美國支持的情況下，互相間預先成立壹個“準參謀團”，則至少能夠“與美國平行”地執行安理會的“軍事幹預”決定。只要該“準參謀團”恪守上文提及的“遊戲規則”，並在國際上受到尊重與支持，相信遲早會把美國拉進壹個正式的“軍事參謀團”框架。

言及斷定“不幹預原則的例外”，值得壹提的是“安南報告”還建議讓聯合國所附屬的“人權委員會”提升為“規模較小”、但卻屬聯合國三大理事會之壹的“常設人權理事會”。其成員將不再由各區域選派自己的代表（人權委員會現有53名成員），而是由聯合國大會出席並參加表決的會員三分之二多數直接選舉產生（將有24成員，見“安南報告”第183段）。此項改革，固然可能提升該組織的效率和“維護人權標準的最高規範”，但也擺脫不了蓄意減少第三世界國家參與的嫌疑。於是乎，這個可能蛻變為“發達國家俱樂部”的“人權理事會”，甚可能把自己的價值觀當作“普世價值”，而做出壹些對落後國家缺乏同情心、容忍性的斷定與建議。

從第三世界的觀點看來，無論是資源分配問題，或國界的劃定與邊界糾紛，或經濟的落後，許許多多均是殖民主義造成的後果，甚至直到今日，仍然受到霸權主義、種族歧視與不平等貿易條件的不利影響。壹個真正的普世規律是，任何社會為求發展、改革或振興，既需要和平國際環境、公平經貿條件，更關鍵的是當前缺乏的人文關懷與機遇。2005/11/27