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| 評臺灣的憲政改革 |
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俞力工
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| 1996年12月27日，在臺灣召開的“國家發展會議”經過短短四天的協商，達成了涉及面極為深入、廣泛的憲政改革共識。雖然，這些意見最終必須經過國會的審議和通過，但根據臺灣當前的政治氣候，似可相信其主要內容將成為定案。這次經達成的共識主要包括：1.總統任命行政院長不需經立法院同意。必要時，總統得解散立法院；2.立法院可對行政院提出不信任案。立法院可對總統、副總統提出彈劾。立法院擁有原屬監察院的審計權。立法委員名額將有所增加。國民大會自下屆起停止選舉，國大代表改由政黨比例代表制產生。國民大會的創制、復決權將受到凍結；3.自下屆起，停辦省長及省議會選舉，鄉、鎮長改為派任；4.確認中華民國為對等的政治實體和主權獨立的國家。三權分立與五權分立歐美學者兩百年前所提出的三權分立學說，使立法、行政、司法互相獨立又互相制衡，構成壹個完整、嚴謹的體系。自孫中山先生創立五權憲法（增加監察與考試兩部門）之後造成了“監察院奪立法院之權”，“考試院奪行政院之權”的職責不清局面。當前，國發會為擴大立法院的權力，采取了讓立法院“收回”監察院最具威力的審計權（審察政府各部的收支情況）的辦法，使得監察院名存實亡。因此盡管國發會對外再三強調要“維護五權憲法”，實質上卻是把五權裁減為四權。這種表裏不壹，言行不壹和釜底抽薪的作法並非僅此壹例，而是貫穿了整個“名為修憲實為制憲”的國發會會議，相當地反映了臺灣的獨特政治風氣。立法機構的組織與職能依據民主政治理念，立法機構（國會）既是代表民意，便具有最高權力機關的地位。同時由於人民群體壹般不可能直接在各大小問題上表明其意願，大多數國家便采取代議制度。另外，由於受到歐洲傳統的影響，許多國家均設置了上、下議會（或第壹、第二議會）並立的兩國會制。嚴格說來，西方的下議會或第二議會最初系為了保障特權勢力和地方勢力而設的機構，因此帶有濃厚的封建色彩。中華民國在早年建制時，原應采納兼顧民主和效率的單壹國會制。無奈孫中山先生受英、美傳統影響太深，雖主張由民選直接產生國會，卻建立了立法院與國民大會並存的兩國會制。如今國發會把國民大會削弱與架空，名義上雖仍舊保留該會議，實質上是在向單壹國會制邁進。就壹般情況，采納總統制的國家的國會，對違法亂紀的元首可通過彈劾和經壹定的法律程序進行民事、刑事或紀律制裁，但為維護行政的獨立性，不得就政策原因向行政機構提出不信任案。此次國發會規定立法院對行政院可提出不信任案的舉止頗為奇特，其原因且容在介紹行政機構的職權時再壹並加以說明。行政機構的組織與職能民主國家行政機構的組織形式，大體上分為總統制與內閣制兩種。在總統制之下，總統由選民選舉產生或罷免。總統以及總統任命的國務員（如部長）不需經國會之同意，也不對國會負責。在壹定情況下，總統得行使有限制的否決權，阻擾國會法案的順利通過，但為了維持立法機構的獨立性，總統不得具有解散國會的權力。至於國會方面，雖不得向政府提出不信任案，但卻可通過每年的預算議決權和立法權（阻擾政府所建議的法案）對行政機構起著制衡作用。 在內閣制之下，行政機構產生於立法機構，總理與總理所提名的組閣成員必須經過國會的同意，並對其負責。在必要的情況下，內閣得要求解散國會和重新進行選舉，以尋求建立壹個真正具有民意代表性的新國會。國會也得對內閣政府提出不信任案，以達到建立新政府的目的。此外，內閣制國家也設總統壹職，但總統的實權甚小，僅具代表國家的象征意義。對比之下，總統制較符合三權分立原則，行政效率較高，但卻易於造成獨裁局面。內閣制較能集思廣益，符合人民（國會）至高無上的民主精神，但也極易影響行政效率。中華民國憲法原較偏向於內閣制。總統所推薦之行政院長（相當總理）必須獲得立法院之同意，並對立法院負責。如今，繼總統直接由人民投票產生（不再經過國民大會）之後，國發會又建議撤消立法院的同意權並給予總統解散國會的解散權，這將使政府體制由內閣制改變為總統制，使今後的總統可破壞立法獨立，而造成其權力遠遠超過其他總統制國家的總統的局面。這時，為“防止”總統如脫韁之馬，無可駕馭，便又求助於內閣制的辦法，給予立法院對行政院提出不信任案的議決權。在內閣制裏，不信任案可造成倒閣的效果，如再結合同意權的妥善運用（如拒絕接受新閣員），便完全可使無視民意的政府垮臺。如果在總統制之下的立法院對行政院提出不信任案，後果至多是阻擾行政院長職權之行使，對大權集於壹身、隨時可任命新閣員的總統卻無可奈何，甚至立法院本身還有隨時遭總統解散之虞。在此情況下，“不信任案的議決權”等於虛設。這其實就是壹般總統制國家不設立“以不信任案機制倒閣”的原因。鑒於此，國發會所提出的“混合制”構想，實際上是利用混淆視聽的辦法，允許總統使用解散權破壞立法的獨立性，從而把行政置於立法之上。另壹方面，又虛假地在“不信任案”的設置上，為去勢的立法院進行“補救”。因此，也就難怪許多人稱呼這次為總統擴權而召集的國發會為籌安會。省虛化與廢省就凍結省長職權、省議會及鄉、鎮選舉而言，如考慮到臺灣這彈丸之地能夠把四級行政和選舉精簡為二級，從而達到提高行政效率和避免浪費的效果，自然是無可非議。令人感到不安的是，“廢時及“獨立”向為民進黨的主張，因此便讓人懷疑，此舉是否為國民黨為圖擴大總統職權而與民進黨進行的暗盤交易，同時，是否在名義上的“省虛化”之外，實際上還含有“廢時、“切斷與大陸之間的臍帶”的臺獨意識形態玄機？對等的政治實體百年來，國際社會為防止中央政府任意將持不同意見的抗爭團體視為“犯罪團體”，便樹立了“國際社會與各有關中央政府應尊重其他政治實體的基本權益”的概念。因此，小自叛亂團體，大至實際有效統治部分領土的交戰團體均具備“政治實體”的地位。中華民國具有“政治實體”地位當是不容置疑，其法理系根據“實際有效統治部分領土與兩岸仍處內戰未決狀態”的客觀事實。北京政府雖壹貫強調內戰未決狀態，卻又不承認中華民國的“政治實體”地位，的確是造成了主觀願望與客觀事實相抵觸的矛盾境況。據了解，國發會曾在民進黨的倡議下達成了“中華民國為對等的政治實體”共識。就壹般情況，強者給予弱者對等地位純為風範之表現。弱者向強者提出對等要求，則是自我膨脹。“核子武器飛得再低，畢竟是核子武器，槍彈射得再高也至多是顆槍彈”。兩岸實力對比既是如此懸殊，何來“對等”之有？實際上，民進黨此舉的用意在於最終地把中華民國（或臺灣國）提高到國際上的對等國家地位，因而不求甚解地套用了此壹國際法概念。殊不知“政治實體”定義極為廣泛，既可指國家，又適用於交戰團體、流亡政府和地位更低的叛亂團體。其實，據筆者的觀察，以臺灣當前的不利處境，若是能夠使北京當局實事求是地承認臺灣當局具有“交戰方的政治實體地位”（地位超過地方政府）就已經是相當可以的了。除此之外，還需補充的是，即便是在聯合國裏，大國也享有與壹般成員國不對等的安理會成員的地位。因此，壹般小國家均懂得如何努力爭取平等待遇，卻又含蓄地避免直接提出“對等”要求的道理。主權獨立的國家根據臺北當局自1996年以來的新提法和邏輯，“中華民國自1912年以來即是壹個主權獨立的國家，因此該狀況至今不變”。此間，臺北當局刻意地忽略“1949年以來內戰未決，國家整體的主權問題未決”的事實。針對這點，北京當局為了向臺灣和國際社會提示中國的內戰未決狀態，不顧壹切地進行了軍事威脅。按政治常理和國際習慣，分裂國家的各政治實體為了創造和平條件，經常通過協商與互相承認，使雙方取得過渡性的“主權獨立的國家地位”，以求達成最終的和平統壹。如不經對方同意，單方面的任何“主權獨立”主張均是於事無補。另外，根據國際慣例，每當分裂國家的中央政府對另壹方放棄武力征服，則具有獨立意圖的另壹政治實體便自動取得獨立地位。如今，臺北當局有意繞過協商、談判，單方面地提出了“主權獨立的國家”的主張，自然會使北京政府為揣測對方所圖的究竟是和平統壹還是和平獨立而感到不安。毋庸置疑，此次國發會觸及了極其敏感的兩岸關系，其結果將加促北京當局在三條出路上做壹決擇：壹是在不了解對方真正意圖的情況下，被動地承認中華民國的“主權獨立的國家”的地位；二是將再次擇時運用軍事手段提示內戰未決狀況，或表示進行軍事征服的決心；三是默認臺灣的獨立。根據中國共產黨的壹貫作風，選擇“中間道路”應當是個比較可能的發展。但是，任何軍事行動自然也要受內、外政治氣候的制約。就國發會與臺灣當局的態度觀之，似乎並沒有太多的政治敏感和危機意識，心存僥幸倒是較真實的寫照，其原因或許在於，國民黨與臺獨分子擁有壹個共同的發展經驗，即幾次處於“疑無路”的困境時，均隨著國際大氣候的改變意外地渡過了難關。《華夏文摘》１９９７年１月２７日 |
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